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(21)善治的核心是民主化、公众参与合作。

(45)除了民族区域自治和特别行政区高度自治具备专门立法外，中央与普通地方行政区域的权力关系分散规定于各类立法，如《立法法》《行政处罚法》分别对立法权、行政处罚权进行央地分配。第一，附带职权的提出具有权力现实的需求性。

正如有学者所指明的，除非有其他宪法解释方法的补全，结构解释是太自我封闭了。不过，根据《宪法》第62条第13项，全国人大有权批准直辖市的建置。(36)该分散模式在规范意义上构筑起了国家重大事项标准，而不是地方的、局部的权力事项标准。据此，纵然全国人大兜底职权的表述本身不蕴含法律的限定，但在法秩序中，法律规定人大职权应被理解为通过民主审议程序将兜底职权法律化，属于法律保留内容。在众多解释方法中，结构论解释颇适于解释全国人大固有职权。

历史地看，根据全国人大的授权，全国人大常委会曾于1993年作出《关于设立全国人大常委会香港特别行政区筹备委员会预备工作委员会的决定》，以服务于香港特别行政区的设立。在目的论解释过程中，全国人大对宪法框架下的制度资源以及自身的历史实践是有所依赖的。因此，全面铺展中的合宪性审查必然会涉及越来越多的国家目标条款，这就为宪法学设定了建构国家目标条款解释方案的学术任务。

此外，国家目标的概括诫命得到了具体诠释，并融入基本权利限制的合宪性标准之中。气候裁定 一、问题缘起：合宪性审查对国家目标条款的激活近年来我国合宪性审查工作逐步深入，不论是对法律案的审议还是对法律之下规范性文件的备案审查，关于合宪性问题的讨论都越来越普遍和明显，[1]所涉及的宪法条文类型也更加多样。德国《气候保护法》第1条第3句将《巴黎协定》中的控温目标作为该法的基础，即所有的规范都以此为核心而制定展开。虽然该法目前只具体规定了2030年前的减排量，但确立了在2050年实现碳中和的远景目标，并为此建立了动态调整机制，这些对于阻止灾难性的气候恶化是有益的。

对此宪法法院却并未继续在保护义务的框架内进行审查。一方面，立法机关受到宪法约束，有宪法义务落实相应的国家目标。

[16]相较于包含着确定性命令的规则，国家目标条款则属于体现最佳化命令的原则规范，虽然也具备作为法规范的强制性和作为宪法规范的至上性特征，但其适用方式则主要是综合了相关法律与事实可能的衡量，而非分析性的涵摄。此外，为维护法律保留原则、确保民主监督，制定行政法规的授权也应明确授权的内容、目的及范围。对此参见BVerfGE 157, S.30, Rn.215 ff., 222, 225 f., 228 f。成熟的宪法释义学会天然地根植于本国宪法文本，立足于第一手的注释，[8]并借助各种可具普遍启发意义的理论学说形成具有说服力的宪法诠释，以最终服务于本国的合宪性审查工作。

目前学界对相关学理的研究还较为薄弱，一方面缺少对基础理论的全面建构和深刻阐发。韩大元主编：《宪法学》，高等教育出版社2006年版，第78页。但是，论证极大地扩张了基本权利保护范围和基本权利限制的范畴，用非常抽象、概括的自由代替了具体的基本权利，用限制性预先影响代替了通常可非常具体的限制行为，在后续的限制的限制部分也没有展开经典的比例原则四阶层审查，[80]而是进行了一种耦合式的客观性比例原则论述。国家目标条款与基本权利诫命上的耦合，为发展其规范性提供了教义辅助与实践路径，促进了其规范进路的创新发展。

但是相较于国家目标条款的学理累积，我国宪法学对于基本权利的理论研究和释义展开已经较为成熟。[2]在法律草案审议中进行这样具体、充分的实质性说理论证，是阐述宪法内涵和精神的正式合宪性审查，是全国人大常委会行使解释宪法职权的体现，[3]在立法活动中具有开创意义。

[118]虽然仅靠立法者不能实现上述目标，但其必须为此设定基本要求，包括及早制定进一步减排目标，为有效落实提供必要的指引。实存社会领域的基本结构和普遍规律往往已被法律所吸纳，成为了法秩序内部的概念、范畴，并被有机转换为部门法层面的基本制度、原则或工具。

[91]发掘和厘清国家目标条款的规范内核，正是宪法学的重要任务，有利于将纲领性极强从而也极易沉睡的国家目标条款的规范性激活，发挥其约束、指导下位法的功能。[45]直到20世纪70年代，由于德国联邦宪法法院主导下的宪法诉讼得到全面实践，围绕实定宪法而展开的释义逐渐成为国家法学的主要内容，国家目标条款的规范性意涵及其体系地位才经朔伊纳（Scheuner）而得到全面的分析。在法国《人权宣言》对基本权利成文法化之后，同时受到美国宪法至上理念的影响，欧陆曾经浮于自然法、理性法等非实定法层面讨论的基本权利，逐渐转向以借助道德权威影响实定立法的方式参与进社会秩序的重塑。另一方面，宪法以控权为己任，面对国家扩张又不应以政治机关的立法优先级为借口而成为彻底的开放宪法。这些关键性、起点性的法律内容，为宪法诫命与实然秩序的交互诠释提供了便利桥梁和过滤系统，在本质上也是立法者在制定本法时对所依据的宪法条款进行的建构式诠释，甚至部分国家目标条款的内容，是在长期实践后将部门法的核心制度升格入宪的。有些是关于现状的、针对所有国家机关的原则性指引。

[40]依循这种诠释原则，国家目标条款的规范进路可以有更多的发展可能，托马、施米特等人的学说也为德国《基本法》时期的探究提供了丰富的学理基础。[53]Vgl. Kurt Fa?bender, Der Klima-Beschluss des BVerfG—Inhalte, Folgen und offene Fragen, NJW 2021, S.2085, 2087.[54]Andreas Vo?kuhle, Umweltschutz und Grundgesetz, NVwZ 2013, S.1, 8.[55]Vgl. Ernst-Wolfgang B?ckenf?rde, Grundrecht als Grundsatznormen, in ders., Staat, Verfassung, Demokratie, 1991, S.198.[56]Vgl. Paul Kirchhof, Verfassungsverst?ndnis, Rechtsprechungsaufgabe und Entlastung des Bundesverfassungsgerichts, in Harald Bogs (Hrsg.), Urteilsverfassungsbeschwerde zum Bundesverfassungsgericht, 1999, S.74.[57]Vgl. Matthias Jestaedt, Grundrechtsentfaltung im Gesetz, 1999, S.69 ff.[58]Vgl. Dieter Grimm, Der Wandel der Staatsaufgaben und die Zukunft der Verfassung, in ders.(Hrsg.), Staatsaufgaben, 1. Aufl., 1994, S.621 ff.[59]Vgl. Dieter Grimm, Der Wandel der Staatsaufgaben und die Krise des Rechtsstaats, in ders.(Hrsg.), Wachsende Staatsaufgaben—sinkende Steuerungsf?higkeit des Rechts, 1. Aufl., 1990, S.297 f.[60]关于诉愿人的主要主张，参见BVerfGE 157, S.30, Rn.39 ff.;60 ff.;71 ff.;79 ff.;93 f。

同时也应看到，宪法不是超验万能的圣典，无法为一切国家或社会行动提供巨细靡遗的规则。[51]总体而言作为一种具备直接法律效力的宪法规范，立法者有义务对国家目标条款进行立法具化，行政和司法机关则必须在适用和解释法律时将国家目标作为宪法上的基准，从而为自由裁量、对不确定法律概念及概括条款的解释和法律漏洞的填补等进行价值辐射与填充。

二战后的德国《基本法》并未延续《魏玛宪法》对经济社会问题作出全面具体规定的做法，但这主要是因为制宪时德国尚被同盟国实行军事占领，处于分裂状态，政治前景并不明朗，加之重建任务繁重复杂，有必要为代议机关留有更为充分的政治探索空间。[18]这点也可在国家目标条款规范性的发展进程中得到印证。

进入专题： 国家目标条款 法律宪法化 气候裁定 。另一方面可以为相应国家目标条款所表述的任务提供保障基本权利这一诠释指引，通过人权理论的辐射使国家目标条款所产生的宪法义务内容更为具体、更具方向。[19]Vgl. Christoph Gusy, 100 Jahre Weimarer Verfassung, JZ 2019, S.741, 750.[20]Vgl. Karl-Peter Sommermann, Staatsziele und Staatszielbestimmungen, 1997, S.327.[21]Vgl. Dieter Grimm, in Heinz Mohnhaupt/Dieter Grimm, Verfassung. Zur Geschichte des Begriffs von der Antike bis zur Gegenwart, 2. Aufl., Berlin 2002, S.108 ff.[22]Carl Friedrich Gerber, Ueber ?ffentliche Rechte, Tübingen 1852, S.79.[23]Vgl. Paul Laband, Das Staatsrecht des Deutschen Reiches, Band I, 4. Aufl., Tübingen/Leipzig 1901, §16, S.138.[24]Vgl. Rainer Wahl, Rechtliche Wirkungen und Funktionen der Grundrechte im deutschen Konstitutionalismus des 19. Jahrhunderts, Der Staat 18(1979), S.321, 328 ff.[25]Georg Meyer, Lehrbuch des deutschen Staatsrechts, 6. Aufl., Leipzig 1905, S.801.[26]Georg Jellinek, System der subjektiven ?ffentlichen Rechte, Tübingen 1892, S.103 f.[27]Vgl. Christoph Gusy, 100 Jahre Weimarer Verfassung, JZ 2019, S.741, 748.[28]Vgl. Karl-Peter Sommermann, Staatsziele und Staatszielbestimmungen, 1997, S.352 ff.; Kay Waechter, Ist eine Wirtschaftsverfassung heute nützlich?, JZ 2016, 533, 535.德国当今部分州宪法也受到《魏玛宪法》的此种影响，对此参见Peter Badura, Wirtschaftsverfassung und Wirtschaftsverwaltung, 4. Aufl., 2011, Rn.15。在德国法上，有所谓国家目标条款，如德国《基本法》第20a条同样出于对后代的责任，国家在宪法秩序的范围内，通过立法并依法由行政和司法机构对自然生存基础和动物予以保护。

[36]施米特的分类讨论是富有洞见的，至少打破了纯粹的纲领说，为国家目标条款的规范展开提供了更多可能。此种经验启示我们，应既注重宪法文本内部体系的协调融贯，又注重宪法诫命与相应社会领域自身结构规律的交互影响，不断创设新的路径和工具，为正在成长中的国家目标条款规范性提供理论支撑。

法治斌、董保城：《宪法新论》，元照出版公司2012年版，第523页。[24]个人自由权的意义在于，在有法律担保时可禁止行政机关所具有的禁止权，[25]所有的自由在本质上只是免于违法强制的自由，[26]这意味着宪法所宣示的内容必须依赖立法实现，立法建构和依法行政在公民自由的现实化中居于核心地位。

[18]参见郑贤君：《论国家政策入宪与总纲的法律属性》，载《宪政与行政法治评论》（第1卷），中国人民大学出版社2004年版，第218—223页。前文所盘点的历史经验和新近实践表明，国家目标条款的实在性和规范进路虽然区别于宪法关于基本权利和国家机构的规定，但仍然可以向前发展，从而强化对各类公权力的约束和引导。

这种观念直到德国《魏玛宪法》时期仍在延续，并由此影响到了寄居于基本权利之中的国家目标条款的规范作用。德国宪法法院反复强调了分配需要有规划性和前瞻性，并以一种一般化、普遍化的规则设定的说理方式呼吁世代间的分配应总体均匀。同时期的托马（Thoma）虽然也强调这些规范对公民不产生主观权利，但其仍然是针对由宪法所建立的公权力的法规范，同样对立法者施以按照特定方向制定相应法律的要求, [31]而非纯粹的无法律拘束力的纲领性宣示。[60]换言之，诉愿人期待裁判的核心议题是国家是否充分履行了《基本法》所课以的宪法义务，如国家目标条款的要求或基本权利保护义务。

明晰这类规范的结构内涵与作用进路并提供相应的审查框架，[15]无疑会有效地助力合宪性论证说理。朔伊纳认为，国家目标条款不是单纯的纲领方针，而是对立法具有定向指示作用的约束性宪法条款，如果立法者忽视或违反则相应法律无效。

[30]这种将宪法中的纲领规定排除出实在法律体系的绝对二分法，延续了强调立法对宪法实在化具有决定性的观点，虽然赋予了传统自由权宪法层面的规范效力，但并未正视那些不含主观基本权利的宪法条款的规范能力。[12]Vgl. Hartmut Maurer, Staatsrecht I, 6. Aufl., 2010, §6 Rn.11.[13]参见《现代汉语词典》（第7版），商务印书馆2016年版，第496、1674页。

[69]但是德国不仅加入《巴黎协议》还为切实履行协议制定了专法，规定了详细的减排目标与举措。[7]其中的代表性研究成果，参见杜强强：《法院调取通话记录不属于宪法上的通信检查》，载《法学》2019年第12期。